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有关内部审计处理处罚的几个问题

有关内部审计处理处罚的几个问题

 

一、内部审计处理处罚的法律依据

      内部审计是否能够对审计的对象进行处理处罚,一直是有争论的,而且这种争论还在继续。如果说,当一件事情还是处于理论探讨阶段时,这种争论是正常的,也是应该的。但当这件事情已经有了法律规定,还继续争论不能说不允许,但不能因为有争论就不执行法律的规定。

      内部审计对审计的对象进行处理处罚,我国是否有了法律规定?可以说有,也可以说没有。说没有,是因为直到现在,我国还没有一部单项的完整的关于内部审计工作的法律和法规。说有,是因为广义的法律包括由大常委会颁布的法律、由国务院颁布的法规和由国务院各部门颁布的规章和由地方人大(省级)政府(省级)颁布的地方法规、地方规章组成,虽然直到现在,我国还没有一部单项的完整的关于内部审计工作的法律和法规,但有国务院各部门颁布的规章和有地方人大(省级)政府(省级)颁布的地方法规、地方规章。在这些部门的规章和地方法规、规章中,都规定了内部审计可以对审计的对象进行处理处罚。这些规定有:

 

      由审计署1995年7月14日发布的审计署令第1号和2003年2月10日审计署令第4号:《审计署关于内部审计工作的规定》。前者是在第十一条第八款第二目中规定的,后者是在第十二条中规定的。前者规定是这样表述的:“部门、单位可以在管理权限范围内,授予内部审计机构经济处理、处罚的权限。”后者规定的表述是:“单位主要负责人或者权力机构在管理权限范围内,授予内部审计机构必要的处理、处罚权。”前者的规定已经宣布失效,由后者代替。

 

      除审计署有规定外,国务院的其他部门和地方人大、政府在各自的内部审计工作中,都有过类似于审计署的规定。如,卫生部在2006年6月13日讨论通过的《卫生系统内部审计工作规定》的第十八条规定:“本部门、本单位在管理权限范围内,授予内部审计机构必要的处理、处罚权。”交通部在2004年11月9日发布的第12号交通部令《交通行业内部审计工作规定》的第二十七条规定:“交通主管部门和企事业单位的主要负责人或权力机构在管理权限范围内,授予内部审计机构必要的处理、处罚权。”黑龙江省在2004年8月20日公布的《黑龙江内部审计条例》第十九条规定:“单位负责人可以在管理权限范围内,授予内部审计机构通报、警告、内部罚款、收缴违纪资金、责令改正等权力。”四川省在2007年11月29日公布的《四川省内部审理条例》第十八条规定:“单位主要负责人或者权力机构可以在管理权限范围内,授予内部审计机构必要的通报、责令改正及按有关规定收缴违纪、违规资金等处理、处罚权。”

 

      湖南省在《湖南省人民政府关于进一步加强内部审计工作的通知》(湘政发〔2001〕16号)中规定:“内部审计机构经本单位在管理权限范围内授权,可以对本单位各部门或下属单位的财政、财务收支违纪违规行为进行处理处罚。”

二、内部审计处理处罚的性质

      当内部审计依据上述部门规章和地方法规、规章对审计的对象进行处理处罚时,有的部门或者个人又对内部审计处理处罚的性质进行了质疑,认为内部审计不具有行政执法主体资格,因而不能行使处理处罚权。

      我认为,这种质疑是混淆了不同行为的概念。

      首先,内部审计对审计对象的处理处罚不同于我们通常所指的行政执法。通常所指的行政执法是某行政机关或者经授权的某组织对另一行政机关和其他单位与人员的一种行政行为。如果套用审计的术语,那叫外部行政行为。而内部审计对审计对象的处理处罚是一种内部的行政行为,它不是一种执法行为,而是一种单位内部的管理行为。当然,通常所指的行政执法也可以说是一种管理行为,因为无论是处理还是处罚都是为了管理。而管理的职能主要就是计划、组织和控制这三项,处理处罚都属于控制职能。与内部审计对审计对象的处理处罚不同的是,通常所指的行政执法那是国家的管理行为。内部审计对审计对象的处理处罚虽然也可以说是一种代表国家行为,但更多的是代表的单位行为。

      其次,当我们弄懂了何谓行政执法的主体和客体后,如果说内部审计对审计对象的处理处罚也是一种行政执法的话,那么,我们就会发现,它的执法主体和执法客体都是同一主体,即这个内审机构和它的审计对象都属于同一个部门或者单位。何谓行政执法主体?根据有关文献的解释,行政执法主体是指享有国家行政执法职权,能以自身组织的名义从事行政执法活动,并独立承担由此产生的法律后果的组织,也就是说行政执法主体是行政执法活动的承担者与组织者。何谓行政执法客体?根据有关文献的解释,客体是指与主体相对应的存在,哲学上指主体以外的客观事物,是主体认识和实践的对象,法律上指主体的权利和义务所指向的对象,包括物品、行为等,道义上指相对的权利。

      所以,我们对内部审计对审计对象的处理处罚的性质的定位应该定为为是一种内部的管理行为,而不是我们通常所指的行政执法行为。这一点,审计署办公厅在1999年11月8日发布的审办函[1999]167号《关于内部审计机构实施经济处理处罚问题的复函》中也已经给予了明确:“内部审计机构对所属单位违规行为的处理处罚属于内部管理行为,是本单位基于其内部管理权对其内部所属单位违规行为进行的纠正与制裁,从性质上讲,不属于行政机关对外部行政相对人依法进行行政监督或者行政管理时所作出的行政处理、处罚。因此,内部审计机构对所属单位进行的处理、处罚不需要办理处罚许可证;对于内部审计机构纠正所属单位违规问题的处理、处罚款项,可以根据本单位的有关财务管理制度处理。”

      也许正由于上述原因,在上述规章规定内部审计可以对审计对象处理处罚时,都是用的是在“管理权限范围内”的词语加以修饰和限制,而且是在有“授权”的前提下才能进行。授权的对象一是本单位的主要负责人,二是本单位的权力机构。

三、内部审计处理处罚的操作

      内部审计处理处罚如何进行操作,是当前内部审计机构急需要解决的问题。

      (一)要明白内部审计处理处罚的主体

      内部审计处理处罚文书的发文单位不是内审机构,内审机构只是内部审计处理处罚文书的代拟单位,发文单位应是内审机构及其审计对象的同一主管单位,签发人应是同一主管单位的法定代表人或经法定代表人授权的单位负责人。

      (二)要弄清审计处理处罚的概念和种类和正确认识管理权限范围内

      中国内部审计准则目前还没有出台内部审计处理处罚的种类,但,审计署出台了《审计机关审计处理处罚的规定》。依据《审计机关审计处理处罚的规定》,审计处理是指审计机关对违反国家规定的财政收支、财务收支行为采取的纠正措施,其种类有:1、责令限期缴纳、上缴应当缴纳或者上缴的财政收入;2、责令限期退还被侵占的国有资产;3、责令限期退还违法所得;4、责令冲转或者调整有关会计帐目;5、依法采取的其他处理措施。

      审计处罚是指审计机关依法对违反国家规定的财政收支、财务收支行为和违反《审计法》的行为采取的处罚措施,其种类有:1、警告、通报批评;2、罚款;3、没收违法所得、4、依法采取的其他处罚措施。

      那么,内部审计的处理处罚的种类应该有哪些?我认为,由于我们是社会主义国家,因而国家审计机关和单位内部审计机构的目标任务应该是一致的,所以,从原则上说,根据《审计机关审计处理处罚的规定》,国家审计机关要处理处罚的,单位内审机构也应该处理处罚。但是,内部审计的处理处罚一定要认识到自己的管理权限。如果超越了自己的管理权限,这样的处理处罚不仅无效,而且违法。

      1、在处理处罚中如果牵涉到了财政财务收入问题时,由于我们国家的财政是实行的“分灶吃饭”,有中央财政与地方财政之分,地方财政又有省级财政、市级财政、县级财政和乡镇财政之分,因而,内部审计就不能把不属于本级财政的收入责令收缴、退还给本单位,只能站在国家立场,责令被审计单位上缴、退还应该收缴、应该退还的某级财政。

      2、在处理处罚中凡涉及到法律法规规定不是本部门本单位的管辖的其它事项,内部审计也不能处理处罚,只能站在国家立场向有关部门和单位提出处理处罚的建议。

      3、处理处罚的对象只能局限在有权审计的对象上,通常指人、财、物都归其管辖的单位和人员。

      (三)内部审计处理处罚的前提

      内部审计机构对所属单位进行审计的处理处罚应该做到有章可循,即,内部审计机构应在审计前根据本部门本单位的内部管理权限和财务管理制度制定出不违反法律法规定的《※※※※※※审计处理处罚暂行办法》,然后根据本办法进行处理处罚。为稳妥起见,各部门单位制定的内部审计处理处罚办法应报政府法制部门审查。

      (四)内部审计处理处罚收入的会计处理

      在弄清了或者正确处理了上述问题后,内部审计处理处罚的收入实际上是本部门本单位的收入,既然处理处罚的都是本部门本单位的收入,因而,在会计处理上,我认为就用不着另外给处理处罚对象开据支出凭证,对于处理处罚的对象是单位的,则在拨款中扣除;如果处理处罚的对象是个人的,则在个人的工资中扣除。

四、有关部门对内部审计处理处罚应持有的态度

      部门单位的处理处罚,虽然不是外部执法行为,但终究是一种处理处罚行为,因此,有关部门应该支持内部审计机构对所属被审计单位的正确的处理处罚,对凡属内部审计机构正确的即没有超越管理权限的处理处罚事项,有关部门在审计或检查中要本着“一事不二罚”和支持内部审计工作的原则避免重复处理。如果被审计单位没有接受内部审计机构的处理处罚,有关部门在审计或检查中要加重对该被审计单位的处罚。

五、内部审计决定书撰写的注意事项

      内部审计决定书的各种要素(包括版式)与审计机关的审计决定书没有异样。这里,只提醒注意的一点,即处理处罚的依据不能套用审计机关的,只能用本部门本单位的法律法规和规章制度。如,在正文的开头部分,如卫生部门的,就应该这样写:“根据卫生部《卫生系统内部审计工作规定》第十八条和《桃源县卫生局内部审计机构处理处罚办法》的规定,对下列事项作出审计决定。”如果本部门没有这样的规定的,就只能引用《审计署关于内部审计工作的规定》,写成:“根据《审计署关于内部审计工作的规定》的第十二条和《某某局内部审计机构处理处罚办法》的规定,对下列事项作出审计决定。”在叙述下面的违规应予以处理处罚的具体事项中,同样。

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